تاریخچه و نقش نهادهای بین الملل در مهار پولشویی

به گزارش پایگاه اطلاع رسانی ارگ خبر به نقل از نشریه های حقوقی

بی تردید تلاش های سازمان ملل و در رأس آن اقدامات شورای امنیت به عنوان مسئول اولیه حفظ صلح و امنیت بین المللی در مقابله با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و تکثیر تسلیحات کشتارجمعی با هدف محو تروریسم حائز اهمیت است. در پرتو این تلاش ها نقش و جایگاه گروه ویژه به عنوان یک سازمان بین المللی با تدوین توصیه ها و استانداردهای بین المللی در استقرار و تحکیم حاکمیت قانون در قبال بی کیفری مرتکبین پولشویی و تأمین مالی تروریسم در جامعه بین المللی از اهمیت ویژه ای برخوردار است. گروه ویژه علاوه بر نقش ارعابی، پیشگیرانه و هدف گذاری در امحای مسئله مهم بی کیفری، در توسعه و تقویت حقوق بین الملل نیز تأثیر مهمی دارد. می توان در چهارچوب حقوق بین الملل، حقوق بین الملل عرفی و باتوجه به قطعنامه ها و کنوانسیون های بین المللی نقش و جایگاه مهم گروه ویژه در نظام حقوق بین الملل را در قامت یک سازمان بین المللی مفروض دانست.

با این فرض گروه ویژه را باید عنصری در تحکیم بایستگی ایجاد حکمرانی جهانی دانست که منفعت و مصلحت جامعه بین المللی هدف اصلی است، یعنی هر تهدیدی نسبت به یکی از کشورها، تهدید علیه همه جهان تلقی می شود. گروه ویژه را نباید علیه دولت ها فرض کرد. در عرصه بین المللی گروه ویژه را باید به عنوان پلی میان منافع ملّی دولت ها از یک سو و منافع مشترک جهانی از سوی دیگر فرض کرد که به عنوان مرکزی در راستای ارتقاء و سطح همکاری و تعامل میان ملت ها منشأ اثر است.

گروه ویژه نهادی بین المللی است که به منظور ایجاد اراده سیاسی لازم برای اصلاح قوانین و مقررات مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و تکثیر تسلیحات کشتارجمعی فعالیت می کند. وظیفه آن تعیین استانداردها و معیارهای جهانی با رویکرد گسترش اجرای مؤثر توصیه های خود و اقدامات قانونی برای مبارزه با تهدیدهای مربوط به یکپارچگی سیستم مالی بین المللی می باشد. فعالیت در ایجاد شفافیت گردش های مالی در نظام بانکی جهان به عنوان یک سازمان تخصصی و تأثیرگذار در امور مالی بین المللی، از جنبه های مثبت دیگر گروه ویژه است. این سازمان دارای سند مؤسس و ارگان های سازمانی خود می باشد و از تمامی ویژگی های یک سازمان بین المللی برخوردار بوده و به طور کلّی محصول حقوق بین الملل و تحت حاکمیت آن می باشد. این سازمان مجموعه ای از قواعد و مقررات را در یک نظم حقوقی یکپارچه و خاص در جامعه بین المللی وضع کرده که با استقبال اکثریت کشورها مواجه شده است. تبلور عینی گروه ویژه را باید در راستای مأموریت و اقدامات سازمان توسعه و همکاری های اقتصادی دانست که وظیفه اصلی آن کشف راه هایی بود که دولت ها و سازمان های بین دولتی بتوانند مانع از پولشویی و تأمین مالی تروریسم شوند.

آنچه در این مقاله مدّنظر است اثبات این است که گروه ویژه یک سازمان بین المللی است و مطابق با حقوق بین الملل تأسیس گردیده و فعالیت می کند و اینکه در پرتو حقوق بین الملل و حقوق بین الملل عرفی چه نقش و جایگاهی در نظام حقوق بین الملل دارد.

۱- پیشینه و ضرورت تشکیل گروه ویژه

بنیاد اولیه گروه ویژه در سال ۱۹۸۹ در پاسخ به نگرانی جامعه بین المللی نسبت به تجارت مواد مخدر ایجاد گردید. در دهه ۱۹۸۰ تجارت جهانی مواد مخدر و درآمد حاصل از آن که از طریق پولشویی در نظام مالی بین المللی با اهداف خاصی هزینه می شد، برای جامعه بین المللی نگرانی بزرگ بود. هم مواد مخدر و هم پول حاصل از آن آزادانه از طریق مرزها جابه جا می شد و قوانین داخلی کشورها هم در مهار آن بسیار کم قدرت بودند. در این راستا کشورهای گروه هفت1 با رویکرد چندملیتی برای مبارزه با پولشویی گروه ویژه را جهت انجام این مأموریت بااهمیت بنا نهادند2 تا اجماع جهانی را بر محور مبارزه با این پدیده و سایر جرایم مرتبط، نهادینه نمایند. گروه هفت مقررات، موازین و استانداردهایی منظم و حقوقی را وضع کردند تا کشورها بتوانند با نهادینه سازی آنها نسبت به کشف، جلوگیری و مجازات سوءاستفاده کنندگان از نظام مالی با هدف پولشویی اقدامات لازم را انجام دهند، چراکه مبارزه با پولشویی وسیع و جرایم مرتبط با آن که تهدیدهای بزرگی برای جامعه بین المللی محسوب می شوند، مستلزم پاسخگویی جامعه بین المللی است. تعیین استانداردهای جهانی در رابطه با چگونگی مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم که نقطه آغازی در روند این مبارزه بود، باعث گردید تهدیدات اخیر نسبت به تمامیت نظام مالی بین المللی تحت کنترل درآیند. در واقع می توان گفت، برای اولین بار است که کشورها ابزار مؤثر و قدرتمندی در اختیار دارند تا با اجماع جهانی و بین المللی، چگونگی مبارزه با پولشویی در سطح جهانی را برنامه ریزی نمایند؛ چراکه این تهدیدها مستلزم پاسخگویی چندملیتی و جهانی است.3

تأسیس گروه ویژه در ۱۹۸۹ درواقع پاسخ به رشد سریع جنایات فراملّی بود. جنایاتی که مبارزه با آنها صرفاً از طریق حکمرانی جهانی، هماهنگ سازی استانداردها و همکاری های بین المللی امکان پذیر بود. گروه ویژه در این راستا از ابزارهای متعددی برای پاسخگویی و قدرت اجرایی خود استفاده کرده است. تأسیس این گروه واقعاً یک ابتکار جهانی است. گروه ویژه یک سازمان ماهواره ای است که به عنوان یک مرکز با بررسی های کارآمدتر و نظارت اطمینان بخش کشورها را تحتنظر دارد.4

۲- گروه ویژه در قامت یک سازمان بین المللی

باتوجه به تعریف و ویژگی های سازمان های بین المللی که مورداجماع صاحب نظران حقوق بین الملل است، می توان اظهار داشت که گروه ویژه به عنوان یک سازمان بین المللی واقعی مطرح و دارای سند تأسیس و ارکان سازمانی بوده و هم از حیث عضوگیری و پذیرش اعضاء و هم به لحاظ گستره فعالیت و نیز از نظر گونه شناسی در ردیف سازمان های با صلاحیت جهانی است، چراکه اکثریت دولت ها آن را پذیرفته اند و در کل محصول حقوق بین الملل و تحت حاکمیت آن می باشد؛ به عبارت دیگر می توان آن را سازمانی فراگیر دانست و محور فعالیت آن را توسعه یک دیدگاه بین المللی فرض کرد، دیدگاهی که ارتباط مستقیم با نظم، صلح، امنیت و نظام مالی بین المللی دارد. گروه ویژه بنابر ضرورت همکاری بین المللی یکی از شاخصه های جامعه بین المللی است و منطبق با «اهداف مشترک» جامعه بین المللی نهادینه شده است. از نظر بانک جهانی نیز «گروه ویژه یک نهاد بین المللی است و به عنوان یک سیاستگذار بین دولتی در عرصه بین المللی عمل می کند که با ایجاد استانداردهای بین المللی، در سطوح ملّی و بین المللی سیاست ها و روش های مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریستی را تعیین می کند.»5

ظهور گروه ویژه را می توان در امتداد تصمیمات بین المللی ناشی از جنگ دوم جهانی دانست چراکه در «دوران پس از جنگ جهانی بود که سازمان های بین المللی پای را از حوزه های صرفاً فنی فراتر نهادند و مأموریت مقابله با جنگ و حفظ صلح نیز به آنها تفویض گردید.»6 موجودیت مستقل این گروه بر اراده جامعه بین المللی استوار است و اهداف عالیه آن مبتنی بر نیاز جامعه بین المللی و در نظام بین الملل واجد حقوق و تعهدات است. به لحاظ تاریخی جایگاه گروه ویژه متأثر از همکاری دولت ها با یکدیگر و درنتیجه تحولات بین المللی مطرح شده است. هدف سازماندهی یک نوع گردهمایی بین المللی نبوده بلکه هدف حل مشکلات با محوریت همکاری کشورها بوده است تا در قامت یک سازمان بین المللی در مسیر تضمین و تحکیم صلح و امنیت جمعی فعالیت نماید. «سازمانی است که در پرتو مأموریت و اقدامات سازمان توسعه و همکاری های اقتصادی7 ایجاد گردیده و وظیفه اصلی آن کشف راه هایی است که دولت ها و سازمان های بین دولتی بتوانند مانع از پولشویی شوند.»8

به قول استین کامپ «بررسی تاریخی هر نوع سازمانی تقریباً نشان می دهد که جهش های بنیادی بزرگی در انواع سازمان ها به دنبال دوره های رشد نسبتاً کند پدید آمده و شاید جهش های جدید، ظهور سازمان های کاملاً متفاوتی را در همان حوزه ها به دنبال داشته باشد.»9 مؤثرترین جهش و تغییر در فعالیت و سیاست های گروه ویژه که مشمول مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و اشاعه تسلیحات کشتارجمعی می شود، جنبه جهانی بودن و اینکه این گروه تشکیلاتی است که در قالب یک سازمان بین المللی در راستای اهداف جهانی حرکت می کند را تثبیت کرد.

مویسس10 ضمن تأکید بر اینکه گروه ویژه یک سازمان بین المللی است، نظر جدید و قابل اتکایی دارد. وی در توصیف گروه ویژه عنوان Minilateralism را به کار می برد و این گونه توضیح می دهد که «گروه ویژه سازمانی است که تأسیس آن با تعداد بسیار کمی از کشورها صورت پذیرفته است، به این معنا که با کمترین تعداد ممکن از کشورهای جهان بیشترین تأثیر را در حل یک مشکل خاص ارائه داد. جامعه بین المللی به جای تکیه بر مؤسسات جهانی که پس از جنگ جهانی دوم ایجاد شده اند و اینکه بسیاری از آنها در انطباق با تغییرات و پویایی قدرت و ایجاد توافق در سراسر جامعه بین المللی جهان، توانایی لازم را نداشته و یا کارایی خود را از دست داده اند، سازمان هایی را ایجاد می کنند که با کمترین تعداد اعضاء دامنه وسیعی از موضوعات بین المللی را دربرمی گیرند که مبارزه با تروریسم یکی از آنهاست. گروه ویژه در چهارچوب وظیفه جهانی خود و با هدف انگیزه دادن به دولت ها به منظور همکاری در زمینه محو تروریسم، قانون نرمی را ایجاد کرده است.»11

ساختار سازمانی گروه ویژه دارای ارکان متفاوتی است که باتوجه به موضوع و حوزه فعالیت آن از هماهنگی حرفه ای برخوردار است. ساختار این گروه به شرحی که در وب سایت رسمی آن آمده است، دارای چهار رکن اصلی از قرار مجمع عمومی، حوزه ریاست، گروه مشورتی و نظارتی، دبیرخانه اجرایی و هفت رکن فرعی به شرح اداره هماهنگی شبکه جهانی (نهادهای منطقه ای)، اداره بازنگری و همکاری های بین المللی، اداره روش ها، سیستم ها و ریسک ها، اداره توسعه و نهادینه سازی سیاست های سازمانی، اداره ارزیابی و انطباق سازی، اداره پشتیبانی پرسنل و امور اداری، اداره تأمین نیروی انسانی و ارتباطات می باشد که زیر نظر و هدایت دبیرخانه انجام وظیفه می کنند.12

یافته ها و مطالعات گروه ویژه یک منبع مهم علمی در زمینه پولشویی و تأمین مالی تروریسم است.13 گروه ویژه در توصیف خود این گونه بیان می دارد: ما یک سازمان بین المللی هستیم که به منظور ایجاد اراده سیاسی لازم برای اصلاحات قوانین و مقررات مربوط به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم فعالیت می کنیم. وظیفه ما تعیین استانداردها و گسترش اجرای مؤثر اقدامات قانونی و عملیاتی برای مبارزه با پولشویی، تأمین مالی تروریستی و سایر تهدیدهای مربوط به یکپارچگی نظام مالی بین المللی است.14 گروه ویژه در نوع خود که توانسته کشورها، سازمان های بین المللی و نهادهای غیردولتی را در راستای اهداف خود هماهنگ کند، به عنوان یک مدل بسیار جالب و جذاب است.15

۳- جایگاه گروه ویژه در حقوق بین الملل

جایگاه گروه ویژه باتوجه به تعداد اعضای آن که با سازمان ملل متحد برابری می کند، در جامعه بین المللی از اعتبار ممتازی برخوردار است. اجرای توصیه های آن توسط کشورها موقعیت این نهاد را در جامعه بین المللی بسیار مستحکم کرده است. همکاری ۲۰۵ کشور و وجود چندین سازمان بین المللی به عنوان ناظر در این نهاد و همکاری دیگر سازمان های بین المللی منطقه ای، جهانی به وضوح نشان دهنده انطباق گروه ویژه با موضوعات مختلف نظام حقوقی بین المللی می باشد.

۳-۱- رابطه میان گروه ویژه و حقوق بین الملل

گروه ویژه به عنوان سازمانی متشکّل از دولت های دارای حاکمیت و با داشتن تمامی خصیصه های یک سازمان بین المللی، مکانیسم مدرن و یکپارچه ای را ایجاد کرده که با حقوق بین الملل مطابقت دارد. گروه ویژه درحقیقت یک نظم حقوقی شامل مجموعه ای از قواعد، مقررات معتبر و مکانیسم اجرایی را بنا نهاده است که بر جامعه بین المللی حاکم هستند و به خوبی در نظام حقوق بین الملل نهادینه شده و با دیگر نهادهای آن تعامل لازم را دارند.

گروه ویژه دو مفهوم حقوق بین الملل را در خود جمع کرده است. از یک سو به عنوان یک مرکز متشکّل از دولت های دارای حاکمیت عمل می کند و از سوی دیگر با وضع مقررات خاص در قالب توصیه ها و استانداردها یک سازمان یکپارچه را ایجاد نموده که در راستای حفظ و تحکیم صلح و امنیت بین المللی اقدام می کند. حمایت از منافع جامعه بین المللی با مأموریت جهانی و کارکرد این نهاد سنخیت دارد. اقدام در راستای منافع جامعه بین المللی که در رأس آن حفظ صلح و امنیت بین المللی قرار دارد، حلقة مستحکم ارتباط گروه با اهداف عالیه حقوق بین المللی است که موردتأکید همه اسناد بین المللی و سازمان ملل است.

با استناد به موافقت نامه کشورهای گروه هفت بی تردید این گروه تحت حاکمیت حقوق بین الملل و با شخصیت بین المللی مستقل ایجاد شده است. برابری دولت ها، همکاری بین المللی و رعایت اصول تحکیم بخش صلح و امنیت بین المللی در مقررات گروه ویژه مورداحترام واقع شده است. در حقیقت می توان گفت، مجموعه مقررات و توصیه های این سازمان، با قواعد حقوق بین الملل عمومی هیچ تضادی ندارند و اساساً نمی توان سازمانی با این اهمیت در عرصه بین المللی را کاملاً مجزا از نظام حقوق بین الملل فرض کرد. تأثیر متقابل نظم حقوقی گروه ویژه و نظام حقوقی بین المللی امری کاملاً بدیهی است و بی تردید لازمه حیات، استمرار و تداوم این نهاد است.

وضعیت موجود جامعه بین المللی ایجاب می کند که اعضای سازمان های بین المللی به سویی رهنمون شوند که فیلیپ جسوپ16 آن را به عنوان تئوری «منافع مشترک» و «حس مسئولیت برای نیل به سعادت و رفاه مشترک» معرفی نموده است.17 این استنباط، یکی از مناسب ترین و گویاترین برداشت های موجود از مأموریت و کارکرد گروه ویژه و ارتباط آن با حقوق بین الملل است که می تواند نقش مؤثری در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و تکثیر تسلیحات کشتارجمعی داشته باشد و می توان آن را با «تئوری معروف، عملکرد مضاعف، هم راستا دانست که توسط ژرژسل نیز مطرح گردیده است.»18

۳-۲- نهاد سیاستگذار

باتوجه به گستره و پیچیدگی نظام حقوق بین الملل، طبیعت جامعه بین المللی اقتضاء دارد که نهادهایی همانند گروه ویژه در پرتو همکاری کشورها برای دسترسی به اهداف و حصول نیازمندی های جامعه بین المللی به وجود آید. باتوجه به موضوعات مطروحه در توصیه های گروه ویژه می توان گفت این سازمان یکی از کارآمدترین سازمان های بین المللی است که نقش حائز اهمیتی در نظام حقوق بین الملل دارد. از نظر بانک جهانی گروه ویژه یک نهاد بین المللی است و به عنوان یک سیاستگذار بین دولتی در عرصه بین المللی عمل می کند و با ایجاد استانداردهای بین المللی، در سطوح ملّی و بین المللی سیاست ها و روش های مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریستی را تعیین می کند.19

گروه ویژه در چهارچوب سیاستگذاری بر این امر نظارت دارد که دولت ها با چه کیفیتی توصیه ها را رعایت می کنند و اینکه کشورهایی را که مقررات و اقدامات ضدپولشویی و تأمین مالی تروریسم آنها ضعیف است را شناسایی کند تا از ضعف قانونی آنها موجبات سوءاستفاده از اموال و تجهیزات غیرقانونی را فراهم نسازد. «کشورهایی که نظام حقوقی آنها دارای ضعف و خلأ قانونی باشد، می تواند خطرات سنگینی برای نظام مالی بین المللی در پی داشته باشند.»20

اجرای توصیه های گروه ویژه در واقع تقویت پایدار نظام حقوقی بین الملل در حفظ صلح و امنیت بین المللی است. توصیه های گروه ویژه نیاز و منافع مشترک و معین برای همه کشورها و مجموعه ای از اصول و سازکارهای مشترکی است که به نظر می رسد ضرورت وجود آنها در نظام و جامعه بین المللی کنونی احساس می شود. بر این اساس دولت ها باید برمبنای برابری حاکمیت ها در برخورد و رعایت توصیه های گروه ویژه تعامل حقوقی متقابل داشته باشند. شکل گیری قواعد و توصیه های گروه ویژه در برابر نیازهای جامعه بین المللی و از مجرای رضایت و توافق کشورها صورت گرفته است. خصیصه الزام آور این توصیه ها ناشی از توافق، همکاری و تشریک مساعی کشورها در ایجاد یک نظم بین المللی با رویکرد مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است و در درجه اول متوجه هم زیستی مسالمت آمیز میان آنها و درجهت تحکیم امنیت جمعی و ارتقای همکاری های بین المللی است. وظیفه گروه ویژه در این راستا انتظام و انسجام روابط میان کشورها از طریق اجرای توصیه ها با عقلانیت جهان شمول و مشروع در میان تمام کشورهاست.

۳-۳- نهاد قاعده ساز

مؤسسان گروه ویژه از همان ابتدا نسبت به اعطای اختیارات وسیع تر و اجازه ایفای نقش تقنینی مؤثر به منظور انجام مأموریت خود در جامعه بین المللی توجه داشته اند. به همین دلیل باتوجه به مقتضیات زمان، جلب رضایت حداکثری دولت ها در پیوستن به آن از اهمیت ویژه ای برخوردار بوده است. چنین جایگاهی گروه ویژه را که استحکام مشروعیت خود را در پرتو حقوق بین الملل به دست آورده و در چهارچوب حقوق بین الملل عرفی قوام لازم را پیدا کرده، به نهادی تبدیل کرده است که صلاحیت تدوین مقررات مبتنی بر قواعد و اصول حقوق بین الملل با رویکرد مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و تکثیر تسلیحات کشتارجمعی را دارد. گروه ویژه در راستای این صلاحیت ایجاد وحدت و اجماع بین المللی و تدوین قواعد کارساز برای مبارزه با پدیده های مزبور را وظیفه خود می داند. در واقع گروه ویژه، مرحله ای عالی از تکنیک تنظیم روابط بین المللی در امر مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را به اجرا درمی آورد.

گروه ویژه در ایجاد یک نظم نوین برای ساماندهی تبادلات مالی در چهارچوب حقوق و اسناد بین المللی کشورهای جهان را زیر یک چتر حقوقی آورده تا نظم مالی بین المللی را انسجام بخشد. با این وصف روند تدوین توصیه های گروه ویژه دارای موضع پوزیتیویستی نیست بلکه از رهگذر حقوق نرم، عرفی سازی و با اتکاء به شیوه هایی است که در حقوق بین الملل منتهی به ایجاد قاعده می گردد. مقاصد دولت ها درجهت سازمان های بین المللی به گونه ای است که معمولاً از یک سو منجر به توسعه حقوق بین الملل و از سوی دیگر راهگشای مشکلات و توسعه قابل ملاحظه آنها باشد.21 تثبیت فرایند تکامل وحدت جامعه بین المللی همان هدفی است که در توصیه های گروه ویژه قابل کشف است. از رهگذر فعالیت های قانونگذاری سازمان های بین المللی، زمینه تصویب صدها نوع کنوانسیون بین المللی فراهم شده است که هریک از آنها حداقل یا یک هدف مشترک جامعه بین المللی را محقق نموده است و یا اینکه یک فرایند شبه قانونگذاری را موردتأیید و پذیرش قرار داده است.22 بنابراین ایجاد امنیت و تفاهم پایدار بین المللی از رهگذر شکل گیری مقرراتی خاص و تدابیری کارساز در پرتو اسناد بین المللی میسر است.

سازمان های بین المللی با تدوین برخی اصول و قواعد حقوقی بین المللی در قانونگذاری بین المللی شرکت می کنند تا روابط میان کشورها را تنظیم نمایند. صلاحیت قاعده سازی گروه ویژه را نباید با مقتضیات جامعه ملّی ارزیابی کرد چراکه شیوه ای که در یک جامعه ملّی مناسب است، لزوماً با مقتضیات جامعه بین المللی تناسب ندارد و به همین دلیل گروه ویژه قواعدی را ایجاد کرده که منافع جامعه بین المللی در آن لحاظ شود، هرچند که هیچ ضرری برای منافع ملّی کشورها نیز ندارد. در نظام حقوق بین الملل ایجاد رکن قانونگذاری مقدور نیست، بلکه قاعده حقوقی به صورت ضمنی یا صریح بر اساس رضایت دولت ها ایجاد می گردد23 و این رضایت غالباً در چهارچوب و از طریق سازمان های بین المللی و کنوانسیون ها و دیگر اشکال قراردادی آشکار می شود. قدرت قانونگذاری گروه ویژه را باید در بنیاد رضایت دولت ها جستجو کرد.

به اعتقاد برخی از حقوق دانان در معاهدات چندجانبه ای که (معاهدات قانون ساز یا قاعده ساز) از الفاظی نظیر تمام کشورها یا تمام ملت ها استفاده می شود، هدف مؤسس، ایجاد حق و تکلیف برای تمام دول صرف نظر از عضویت آنهاست. کافی است که معاهده ای، هم زمان وصف تقنینی و قراردادی داشته باشد تا کشورهای ثالث غیرعضو را نیز مشمول مقررات آن به حساب آورد.24 جنبه قاعده سازی گروه ویژه بر این اصل استوار است.

۴- نقش گروه ویژه در نظام و جامعه بین المللی

نقش گروه ویژه باتوجه به تمایل کشورها به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم بسیار متفاوت تر از سایر سازمان های بین المللی است. ایجاد و نهادینه کردن راهبردهای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم، اعمال نظارت بر چگونگی اجرای توصیه ها، نظارت بر اجرای الزامات بین المللی ناشی از توصیه ها، تبیین اصول شبه اجباری و اقدامات تأمینی با رویکرد استحکام اصول و مقررات گروه و بررسی ضمانت اجراهای گروه ویژه از جمله مواردی است که ارتباط مستقیمی با نقش گروه ویژه در جامعه بین المللی دارد. اقدامات راهبردی گروه ویژه از جمله مواردی است که کشورها را ناگزیر از اجرای توصیه های بین المللی می کند. این اقدامات در قالب تحریم های هدفمند و تصویب اصول لازم الاجرا و به نوعی اقدامات تقنینی و تأمینی در چهارچوب حقوق بین الملل با هدف مقابله اساسی با تروریسم و تأمین مالی تروریسم می باشد.

۴-۱- گروه ویژه در قالب سازمانی با هدف جنگ علیه پولشویی و تأمین مالی تروریسم

مهم ترین اقدام و ابتکار گروه ویژه را باید در تدوین و ارائۀ توصیه هایی در زمینۀ مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم خلاصه کرد. توصیه هایی که مجموعه ای از اصول جامع و پایدار است که کشورها باید به منظور مقابله با پولشویی، تأمین مالی تروریسم و گسترش سلاح های کشتارجمعی اجرا کنند.25 این توصیه ها تلاش دارند تا به جرم انگاری پدیده های مزبور در نظام داخلی کشورها با تکیه بر کنوانسیون ۱۹۹۹ مجمع عمومی درخصوص سرکوب تأمین مالی تروریسم و همکاری با سیستم تحریم های شورای امنیت بپردازند.26

اگرچه پولشویی و تأمین مالی تروریسم به عنوان دو فعالیت مجرمانه متمایز ظاهر می شوند، اما مکمل یکدیگرند و چهارچوب اساسی آنها مشابه هم است. در هردو پدیده، طرفین درگیر مشروعیت بخشیدن به گردش های نقدی هستند. با این توضیح که درمورد تأمین مالی تروریسم، این گردش نقدی برای فعالیت های تروریستی مورداستفاده قرار می گیرد و درمورد پولشویی، پول نقد جلوه قانونی پیدا می کند و در معاملات اقتصادی قانونی مورداستفاده قرار می گیرد.27 یکی از مناسب ترین راهکارها برای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم جهانی، اقدام فراگیر در قالب ساختار گروه ویژه است که در نظم نوین جهانی باتوجه به همکاری ۲۰۵ کشور با آن از اهمیت کلیدی برخوردار است.

از طریق گروه ویژه می توان به سوی جامعه ای رفت که در آن تروریسم نتواند امنیت جهانی را تهدید نماید. گروه ویژه درحال حاضر دارای قدرت اجرایی بین المللی است و از طرفی با ایجاد شبکه نظارت و کنترل، عملاً توانایی خود در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم را نشان داده است. با این فرض نیک پیداست که هیچ کشوری به تنهایی قادر به مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم نیست، بلکه این امر نیازمند همکاری تمامی بخش های جامعه بین المللی است. ظهور این همکاری مؤثر را باید در رعایت توصیه ها و ساختار بین المللی گروه ویژه جستجو کرد. امنیت حقیقی بستگی به این دارد که همه جمعیت جهان در نظام بین المللی نقش داشته باشند28 و یا به عبارت دیگر همه کشورها در حفظ و تحکیم امنیت سهیم باشند. با این فرض، در مقابله با پولشویی و تأمین مالی تروریسم که امروزه از بزرگ ترین خطرات برای امنیت جهانی هستند، آیا راهی جز این هست که کشورها در قامت یک سازمان اختصاصی اقدام نمایند؟ مسلّماً جامعه بین المللی با اقدامات سازمان یافته به منظور مقابله با هر خطری که امنیت را تهدید می کند، موافق است. گروه ویژه را در روند این مبارزه باید قامت تمام نمای این سازمان اختصاصی دانست که با توصیه ها و مقررات خود در پی خشکاندن ریشه تروریسم است. در واقع این سازمان جهانی در تلاش برای ایجاد تعادل میان سیاست های کشورها در جامعه بین المللی است تا مطابق با اهداف سازمان ملل گامی محکم و اساسی بردارد.

۴-۲- وضع تعهدات عام الشمول

گروه ویژه نقش و مشارکت مهمی در توسعه حقوق بین الملل دارد و کاملاً واضح است که توسعه چیزی غیر از اعلام قواعد حقوقی لازم الاجراست، «توسعه حقوق، تحوّل کیفی و کمّی حقوق از طریق شفاف سازی، تعدیل، اصلاح و ایجاد قاعده است.»29 شکل گیری قواعد و توصیه های گروه ویژه در برابر نیازهای جامعه بین المللی و از مجرای رضایت و توافق کشورها صورت گرفته است. خصیصه الزام آور این توصیه ها ناشی از توافق، همکاری و تشریک مساعی کشورها در ایجاد یک نظم بین المللی با رویکرد مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است و در درجه اول متوجه هم زیستی مسالمت آمیز میان آنها و درجهت تحکیم امنیت جمعی و ارتقای همکاری های بین المللی است. وظیفه گروه ویژه در این راستا انتظام و تحکیم روابط کشورها از طریق اجرای توصیه ها با عقلانیت جهان شمول و مشروع در جامعه بین المللی است.

مشارکت و نقش گروه ویژه در توسعه حقوق و اصلاح قواعد موجود و ایجاد روندهای جدید در امر مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم بسیار پراهمیت است. داده های گروه ویژه در فرایند ایجاد قاعده عرفی و عام الشمول بسیار مؤثر بوده و هستند و «به قول کاسسه این گونه عرف ها شاید قاعده حقوقی نباشند ولی یک متدولوژی و شیوه ایجاد قاعده محسوب می گردند.»30

توسعه حقوق بین الملل، رسالت خطیری است که برعهده تابعان حقوق بین الملل قرار دارد، بنابراین اصل بر وظیفه سازمان های بین المللی است که در چهارچوب قلمرو تخصصی خود در توسعه حقوق بین الملل نیز کوشا باشند. «گروه ویژه در پرتو رضایت دولت ها و با رفع محدودیت های غیرضرور خصوصاً در حیطه وظایف و مأموریت های خود، مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم که فنی و تخصصی است، اقدام به ایجاد قواعد در قالب «استانداردسازی» نموده است. همکاری بین کشورها در جامعه بین المللی کاملاً ایجاب می نماید قوانین، اصول و رویه هایی که ممکن است شامل قانون سخت و نرم باشند توسط همه کشورها به کار گرفته شوند.»31

نیک پیداست که گروه ویژه سازمان جهانی سیاستگذار و دارای قدرت تقنینی در امر مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم است. بدیهی است مخالفت با نقش گروه ویژه در ایجاد قواعد حقوقی هم به معنای نادیده گرفتن و تضعیف مشارکت گروه ویژه در توسعه حقوق بین الملل نیست، ولی به این دلیل که گروه در نظم حقوقی غیرمتمرکز بین المللی سازمانی کارآمد در جامعه بین المللی است و سازمانی است که در توسعه و تحکیم تعهدات عام الشمول نقش مهمی دارد، می توان آن را موافق دکترین حقوق بین الملل فرض کرد، چراکه توصیه های گروه ویژه به شیوه خاصی در توسعه حقوق بین الملل و ایجاد قواعد جدید بین المللی سهم دارند. «وصف اجباری قواعد حقوق بین الملل از اجماع و وفاق عمومی اشخاص بین الملل نشئت می گیرد، امری که اراده دولت ها در آن می تواند بسیار مؤثر باشد، واقعیتی که در بستر وجدان حقوقی جامعه بشری، مستلزم وجود ملاک و مناط های متقن، مدلل و معقولی است که بتوانند تأثیرگذار باشند.»32

بعضی معاهدات و قراردادهای بین المللی نقش اساسی در تشکیل عرف هایی دارند که زمینک گسترش حقوق بین الملل عام را فراهم می سازند. چنین عرف هایی می توانند برای کلیه کشورها اعم از آنهایی که در تشکیل آن نقش داشته یا نداشته اند، منشأ اثر حقوقی گردند. عرف های بین المللی درصورت عمومیت و مقبولیت می توانند جنبه قانون برای جامعه بین المللی داشته باشند، به عبارت دیگر اگر عرفی با خصوصیات عام و جهانی اما ناشی از اراده عموم کشورها باشد حاکم بر روابط بین المللی می گردد.33 توصیه های گروه ویژه استانداردهایی را ارائه کرده اند که به طور عام با استقبال جامعه جهانی روبه رو شده است و این باور را قوام می بخشد که قواعد گروه ویژه عمدتاً مطابق با اصول و نیازهای اساسی جامعه بین المللی شکل گرفته و بر همین اساس از آن تبعیت می کنند.

۴-۳- نظارت فراگیر جهانی

نظارت بین المللی در حقوق بین الملل سنتی به صورت نظارت متقابل دولت ها در اجرای قراردادهای بین المللی عموماً به صورت دوجانبه و از طریق مقامات دیپلماتیک و کنسولی آنها صورت می گیرد. وضعیت مقررات مصوب در چهارچوب سازمان های بین المللی، کاملاً متفاوت است. نظارت از طریق تشکیلات ساختاری سازمان یافته در همه سازمان ها یکسان و یکنواخت نیست و روش های آنها با هم متفاوت است؛ به عبارت دیگر درحالی که تشکیلات نظارتی سازمان ها، نکات مشترک فراوانی دارند تا حدودی نیز با یکدیگر متفاوتند. این تفاوت ها ضمن ایجاد شیوه های نوین در حقوق بین الملل روابط بی سابقه ای را بین دولت ها و جامعه بین المللی به وجود آورده است.34

گروه ویژه به منظور حفظ حقوق جامعه بین المللی، سازکارهای نظارتی پیچیده ای را برای تضمین رعایت مقررات خود ایجاد کرده و از طرفی، تضمین ها و واکنش های نهادینه شده ای را نسبت به نقض آن مقررات پیش بینی نموده است. در راستای حفظ منافع و حقوق جامعه بین المللی و بنابر نظر کاسسه «این گونه سازکارهای پیش بینی شده ثابت می کنند که دولت ها بر این باورند که تعهدات مشترک مهمی برای کشورها در جامعه بین المللی وجود دارد.»35 که می بایست همه به آنها پایبند باشند.

گروه ویژه بر چگونگی اجرای توصیه ها و استانداردهای بین المللی نظارت و ارزیابی مستمر دارد و این اقدام نظارتی جامع و فراگیر بوده و همواره با الگوهای تعیین شده در گروه ویژه موردتطبیق واقع می شوند. نظارت و ارزیابی پیشرفت اعضاء در اعمال ضوابط و همچنین بررسی و اصلاح روش های جدید تأمین مالی تروریسم و پولشویی، ضوابط مبارزه با آنها و ارتقای سطح همکاری در اعمال ضوابط مبارزه با جرایم مالی از وظایف اساسی گروه ویژه است. دلیل نظارت و تجزیه و تحلیل گزارش ارزیابی اقدامات کشورها صرفاً به منظور بررسی انطباق اقدامات کشورها با توصیه های گروه ویژه است.36 نقش نظارتی گروه ویژه به طور فراگیر بوده و این نظارت در سطح منطقه ای یا جهانی تأثیرات مهمی را در پی داشته است. گروه ویژه جهت نظارت بر کیفیت اجرای توصیه های خود، روش های مختلفی تدوین کرده است تا میزان تطابق و پیشرفت توصیه ها را بررسی کند. نظارت و ارزیابی کشورها شامل دو بخش می باشد، بخش اول فرایندهای موردنیاز را برای رسیدن به اهداف ویژه بررسی می کند و بخش دوم نتایج این فرایندها را با استانداردها مطابقت می دهد.

۴-۳-۱- نظارت و ارزیابی فرایندی

گروه ویژه میزان و کیفیت تطابق کشورها با هر توصیه را به صورت مستقل بررسی و نتیجه را در قالب ارزیابی نهایی اعلام می کند. این گروه برای اجرای توصیه ها، سازکارهای کاملاً جزئی تعریف کرده و فرایند اجرای توصیه ها را به دقت ارزیابی و میزان پیشرفت آنها را بررسی می کند. برای مثال تنها به توصیه اکتفاء نمی کند بلکه قوانین موردنیاز و مسیری که باید طی شود را نیز ارائه می دهد. باید توجه داشت که این روند نمره دهی انعطاف پذیر است و مبنای شفاف و مشخصی ندارد و شاید ابهاماتی نیز در پی داشته باشد. مثلاً در توضیحات ارزیابی بعضاً این گونه اشاره می شود که وزن توصیه ها در روند اجرا برای همه کشورها یکسان نیست، با این وصف امکان دارد مسائل سیاسی در این سیستم نمره دهی مؤثر واقع شود.

۴-۳-۲- نظارت و ارزیابی نتایج

فرایند ارزیابی نتایج مبتنی بر این اصل است که آثار نهادینه شدن توصیه ها در کشورهای عضو ملموس باشد. به عبارت دیگر اهداف گروه ویژه در کشورها حاصل شده باشد. گروه ویژه ده هدف را به عنوان نتایج حاصل از اجرای توصیه های خود اعلام کرده است. این نتایج باید در کوتاه ترین زمان پس از نهادینه شدن اجرای توصیه ها دیده شوند. لذا گروه ویژه، کشورها را از این نظر نیز موردبررسی قرار داده و آنان را دسته بندی می کند:

الف) مفهوم واقعی خطرات ناشی از پولشویی و تأمین مالی تروریسم باید توسط کشورها به طور دقیق درک شود و ضرورتاً اقدامات آنها در قلمرو کشور برای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و گسترش سلاح های هسته ای باید به صورت هماهنگ باشد؛

ب) داشتن همکاری بین المللی با کشورها و ارائه اطلاعات مناسب مالی که اقدام علیه جنایتکاران و دارایی های آنها را تسهیل کند؛

ج) ناظرین باید به طور مناسب بر همکاری مؤسسات مالی در منطبق سازی مقررات خود با الزامات و توصیه های مربوط به پولشویی و تأمین مالی تروریسم و بررسی خطرات آنها نظارت و کنترل منظم داشته باشند؛

د) مؤسسات مالی، مراکز و مؤسسات غیرانتفاعی باید با دقت کافی اقدامات پیشگیرانه نسبت به پولشویی و تأمین مالی تروریسم را باتوجه به خطرات آن، اعمال کنند و معاملات مشکوک را گزارش دهند؛

ه) اشخاص حقوقی و مقرراتی که از پولشویی یا تأمین مالی تروریستی جلوگیری می کنند و اطلاعات مربوط به مالکیت ذی نفعان در تبادلات مالی باید بدون هیچ گونه مانعی در اختیار مقامات صالح قرار گیرد؛

ح) اطلاعات مالی و سایر اطلاعات مربوطه متناسب با شرایط جهت تحقیق در زمینة پولشویی و تأمین مالی تروریسم، باید در اختیار مقامات صالحه قرار گیرند؛

ط) جرایم پولشویی و فعالیت های مربوط به پولشویی باید به طور مستمر موردبررسی و تحقیق و مجرمان باید تحت پیگرد قانونی قرار گیرند و عواید ناشی از جرایم و ابزارآلات مربوط به جرم باید مصادره شوند؛

ی) جرایم و فعالیت های مربوط به تأمین مالی تروریسم باید موردبررسی و تحقیق قرار گرفته و افرادی که مباشرت به تأمین مالی تروریسم نموده اند، تحت پیگرد قانونی قرار گرفته و تحریم های (محدودیت های) مؤثر و متناسب نسبت به آنها معمول گردد؛

ک) تروریست ها، سازمان های تروریستی و حامیان مالی، از افزایش، انتقال و استفاده از وجوه و سوءاستفاده از مؤسسات غیرانتفاعی (سازمان های مردم نهاد) جلوگیری شوند؛

ل) افراد و نهادهای درگیر در اشاعه تسلیحات کشتارجمعی از افزایش، انتقال و استفاده از وجوه بر اساس قطعنامه های شورای امنیت منع شوند.37

۵- توصیه های گروه ویژه در ردیف عرف بین المللی

یکی از مهم ترین بحث هایی که درخصوص توصیه های گروه ویژه مطرح است، این است که در جامعه بین المللی این توصیه ها تبدیل به عرف بین المللی شده اند یا خیر؟ باتوجه به استقبال همه کشورها نسبت به اجرای توصیه های این نهاد و عدم مخالفت جدی با آنها به نظر می رسد که توصیه های مزبور خصیصه عرف بین المللی را دارا باشند. «منظور از عرف بین المللی قاعده حقوقی نانوشته ای است که من حیث المجموع مخالفت جدی با آن وجود ندارد. در حقوق بین الملل همواره کوشش شده با وجود مشکلات، جهت پر کردن خلأ قانون معاهدات هرچه گسترده تر و اطراف آن هرچه بیشتر باشند. اراده معقول و منطقی عموم دولت ها در چهارچوب نظم و عدالت عمومی جهانی و منافع مشترک که پایه گذار قواعد عام الشمول باشد، امری ضروری برای جامعه بین المللی می باشد.38 در این راستا نباید نیازهای کشورهای خاص بلکه نیازهای عمومی جامعه بین المللی در مجموع را باید در نظر گرفت.

عمومیت توصیه ها موضوعی است که موارد فوق را تأیید می کند چراکه قواعد بین الملل درصورت عمومیت و مقبولیت می تواند جنبه قانون برای جامعه بین المللی داشته باشد. در عمومیت و مقبولیت توصیه ها چه تردیدی وجود دارد؟ توصیه های گروه ویژه در حوزه مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم و تکثیر تسلیحات کشتارجمعی جزو قواعد بین المللی محسوب می شوند و در شمار تعهدات جهان شمول قرار دارند. این قواعد به همه دولت ها این امکان را می دهد که درصورت نقص آنها در برابر آن اقدام نمایند. توصیه ها و الزامات ناشی از گروه ویژه منافع برتر کل جامعه بین المللی را حفظ می کنند، منفعتی که تخطی از آن جایز نیست.

بند ب (۱) مادة ۳۸ اساسنامۀ دیوان بین المللی دادگستری، حقوق بین الملل عرفی را به عنوان دلیلی بر رویۀ عمومی دولت ها دانسته است که به عنوان منبع حقوق پذیرفته شده است.39 دیوان در آرای فلات قارة دریای شمال و نیکاراگوئه دو رکن عرف را تبیین کرده است. بر این اساس، حقوق بین الملل عرفی زمانی شکل می گیرد که دولت ها یک رویه را در سطحی گسترده و به صورت متحدالشکل پی می گیرند و اعتقاد دارند طبق حقوق بین الملل چنین عملی الزامی است.40 این رویه لازم نیست توسط همه دولت ها و به طور کاملاً یکسان متابعت شود.41 هرچند معیارهای تشخیص عمل و پذیرش دولت ها در این راستا متفاوت است42 ولی درخصوص گروه ویژه عضویت همه کشورها و اجرا و نهادینه کردن توصیه های آن در نظام های حقوقی خود بهترین نشانگر عرفی بودن توصیه های مزبور است که حاکی از وجود رویه واحد دولت ها و درک و تأیید وجود عنصر معنوی یعنی اعتقاد به الزام آنها می باشد. باتوجه به تحولات شگرف در حقوق بین الملل باید پذیرفت که عرف باید در شکل گیری خود از حالت طرفینی خارج شده و زمینه گسترش حقوق بین الملل عام را فراهم سازد.43 آیا درخصوص ماهیت و شکل گیری توصیه های گروه ویژه چیزی غیر از این موارد است؟

عملکردهای حقوقی و منطقی دولت ها که ناشی از نیازهای زندگی بین المللی است، قواعد حقوقی را در سطح کلّی و در فقدان وجود قانونگذار بین المللی به وجود آورده است و از طرفی نیک پیداست «که تأثیر عامل زمان در تشکیل عرف بسیار محدود شده است و به قول دوپوی44 علمای حقوق بین المللی عموماً عقیده دارند که نادیده گرفتن عامل زمان به طور مطلق قابل دفاع نیست، زیرا گذشت زمان برای استحکام و اجرای عرف امری ضروری است؛ بنابراین آنچه در ارتباط با زمان تغییر کرده صرفاً کوتاه تر شدن زمان مزبور است. بنابراین عام و جهانی بودن توصیه های گروه که ناشی از اراده عموم کشورهاست، امری اثبات شده به نظر می رسد و همین امر عرفی بودن توصیه ها را با رویکرد نیاز جامعه بین المللی رقم می زند. باتوجه به ارتباط بسیار نزدیک پدیده تروریسم با صلح و امنیت جامعه بین المللی و اینکه گروه ویژه در راستای محو تروریسم با عوامل اصلی آن مبارزه می کند» و اینکه مبارزه با فساد از مبانی صلح پایدار است45 لذا می توان این گونه تلقی کرد که توصیه های گروه ویژه به «عرف مدوّن» تبدیل شده اند، به این معنا که می توان این توصیه ها را تولیدشده توسط سازمان بین المللی بزرگ با ماهیت جهانی و عام الشمول، دانست. عرفی که «از نظر جامعه شناسی نیز حاصل نیازهای زندگی بین المللی است و عرفی که این چنین پیدا شود خاصیت عمومیت داشته و بر همه اعضای جامعه بین المللی حاکم است. به هر حال قاعده ای که پرورده جامعه بین المللی است و موردتوجه تعداد بیشتری از اعضای جامعه بین المللی قرار گیرد و از طرفی حقوق دانان نیز به آن توجه کنند و اعتبار حقوقی والایی به آن داده شود بی تردید می تواند به صورت قاعده عرفی جلوه کند. در تئوری کلاسیک حقوق بین الملل پیدایش قاعده عرفی از فعالیت های اجتماعی یا عملکرد ناشی می شود، فعالیتی اجتماعی که مهر حقوق می خورد.»46

ماهیت توصیه های گروه ویژه باتوجه به رعایت همه کشورها جنبه قراردادی نیز پیدا کرده و این جنبه قراردادی نقطه آغاز عرفی بودن توصیه ها را بیان می کند. با این وصف می توان گفت اصل مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در چهارچوب این قرارداد بین المللی متبلورکننده عرفی هستند که در قالب توصیه های گروه لازم الاجراست. پروفسور باس می نویسد: نوعی از رویه دولت ها که باید در زمینه عرف یادآوری گردد، رویه معاهده ای است. در واقع، رویه معاهده ای در ایجاد عرف به نوعی اثرگذار است، همان گونه که در ماده ۳۸ کنوانسیون وین درخصوص حقوق معاهدات مقرر گردیده است: هیچ یک از ترتیبات مقرر در مواد ۳۴ تا ۳۷، مانع از آن نیست که قاعده مندرج در یک معاهده که به عنوان یک قاعده عرفی حقوق بین الملل شناخته شده است، برای کشور ثالثی الزام آور گردد.47 نمی توان انکار کرد که امروزه برخی از معاهدات چندجانبه به خاطر ضرورت حل مشکلات جهانی به صورت یک سند قانونی بین المللی درآمده اند. بی تردید معاهداتی که متضمن منافع کلیه کشورهای جهان هستند جنبه الزام آور دارند. اراده دولت ها، هرچند از نظر صوری در شکل گیری و فرایند تکوین معاهدات و مقررات بین المللی تأثیرگذار می باشد، بااین حال، ملاحظات غیرارادی و تأثیرپذیری از مقتضیات زیست جمعی، مفاهیم مشترک دولت ها را در قالب نظم عمومی بین المللی تضمین می بخشد.48 در قضیه نیکاراگوآ (رأی ۲۷ ژوئن ۱۹۸۶) آمده است، برای وجود قاعده عرفی کافی است که دولت ها رفتار خود را به نحو کلّی با آن منطبق نمایند و رفتار غیرمنطبق با قاعده مربوطه را نیز به همان نحو نگاه کنند، یعنی به مثابه نقض قاعده تلقی نمایند و به عنوان نشانه اعتقاد به قاعده جدیدی ندانند.49

بنابراین باید پذیرفت که توصیه های گروه ویژه مبنای یک قاعده عمومی در جامعه بین المللی هستند که با مشارکت بسیار گسترده اعضای جامعه بین المللی بنیاد یافته اند و این بنیاد با نظر دیوان که اصل پیدایش قاعده عرفی از طریق قرارداد را در قضیه فلات قاره دریای شمال (۱۹۶۹) موردتأیید قرار می دهد، انطباق کافی دارد، دیوان شرایط پیدایش عرف از طریق قرارداد را این گونه اعلام کرد که اولاً دارای خاصیتی اساساً قاعده زا باشد، یعنی قادر باشد پایه قواعد عمومی حقوق قرار گیرد؛ ثانیاً گذشت مدت زمان زیادی لازم نیست، بلکه فقط مشارکت وسیع و گسترده کافی است.50 بدون تردید این شرایط در رابطه با توصیه های گروه ویژه حاکم است.

تسرّی آثار نظام مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم به دولت های غیرعضو، نشانگر اهمیت تعهدات جامعه بین المللی در قبال این پدیده های مخرب است. به جرئت می توان تعهدات دولت ها در اجرای توصیه های گروه ویژه را به عنوان تعهدات عرفی و عام الشمول در قبال جامعه بین المللی مفروض دانست. استنباط کلّی از این موضوع این است که توصیه های گروه ویژه به واسطه عرفی بودن برای کشورهای غیرعضو نیز الزام آور است. حتی قطعنامه های مجمع عمومی علی رغم آنکه به اتفاق آراء به تصویب رسیده اند و با اینکه الزام آور نیستند، ولی هنجار پذیرفته شده ای در جامعه بین المللی محسوب می شوند. به نظر می رسد گروه ویژه در پرتو حقوق بین الملل موفق شده است با هماهنگ کردن اراده و عملکرد دولت ها و با اعمال نظارت بر اجرای توصیه های خود در کشورها، عرفی شدن توصیه های خود در کنار سایر ارزش های عالی جامعه بین المللی را فراهم سازد.

۶- ویژگی های گروه ویژه در جامعه بین المللی

گروه ویژه باتوجه به شرحی که از چگونگی تأسیس و کارکرد آن گذشت، دارای ویژگی های منحصربه فرد خود است که در جامعه بین المللی آن را از سایر سازمان های بین المللی متمایز می کند. این ویژگی ها به گونه ای است که علاوه بر مقبولیت گروه ویژه بلکه مشروعیت بین المللی آن را نیز به تصویر می کشد چراکه در این زمینه از پشتیبانی مستمر و مشروع اسناد بین المللی جامعی برخوردار است. سنخیت مفاد توصیه های آن با مؤلفه های صلح و امنیت بین المللی نیز در انحصاری بودن ویژگی های این سازمان بی تأثیر نیست. این ویژگی ها را می توان به شرح ذیل توصیف کرد:

۱- عنصر و عامل اصلی این گروه جامعه بین المللی یعنی همه کشورها هستند و همه کشورها در پویش سیاست گذاری جهانی نقش دارند؛

۲- محور و هسته اصلی نظام آن فقط به دو یا چند کشور خاص وابسته نیست که سایر کشورها تحت نفوذ و تأثیر آنها قرار گیرند؛

۳- تغییرپذیری و تحول آن دیگر خصوصیت این نهاد است. باتوجه به تغییر ماهیت تروریسم و پولشویی و تأمین مالی تروریسم که معمولاً با تحولات در ارتباطات همراه است، توصیه های گروه ویژه، نظام کارکردی و نظارتی آن نیز از بدو تأسیس متناسب با تحولات بین المللی، در حال تکوین بوده است؛

۴- دارای مقبولیت جهانی است، به طوری که بدون الزام و اجبار توصیه های آن به عنوان اصول رهنمودمحور مورداستقبال همه کشورها واقع شده است. از طرف دیگر گروه ویژه از سوی کشورهای پیشرفته و متمدن جهان پشتیبانی می شود و همچنین نهادهای اقتصادی بین المللی معیارهای این نهاد را برای مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم قبول دارند؛

۵- «توصیه های گروه ویژه به گونه ای است که تفسیر، درک و یا تعهد و رفتار کشورها نسبت به آنها را در آینده، نشان می دهد، به عبارت دیگر انتظارات مربوط به انطباق در آینده را ایجاد می کنند. لورل تری51 می گوید، توصیه های گروه ویژه بسیار تأثیرگذار هستند و ابزار قدرتمند در مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم هستند. کشورها توصیه های گروه ویژه را به عنوان حقوق نرم به کار می گیرند، چراکه دولت ها به دنبال کاهش هزینه ها و دوری از نقض احتمالی یک توافق بین المللی هستند و تمایل دارند در بسیاری از تلاش های جامعه بین المللی در مبارزه با تروریسم بین المللی مشارکت نمایند و این انگیزه قدرتمندی است. انگیزه عضویت در این سازمان های چندجانبه مثل گروه ویژه آن چنان از قدرت کافی برخوردار است که دولت ها به طور کامل نمی توانند مقررات و توصیه های آن را نادیده بگیرند.»52

نتیجه

گروه ویژه همه خصیصه های یک سازمان بین المللی را دارا می باشد. وظیفه اصلی آن کشف راه هایی است که دولت ها و سازمان های بین المللی بتوانند با نهادینه کردن و اجرای استانداردها و توصیه های آن مانع از پولشویی و تأمین مالی تروریسم در جامعه بین المللی شوند. گروه ویژه به عنوان یک نهاد تخصصی در عرصه بین المللی قواعد خاصی را وضع می کند که در راستای حقوق بین الملل عرفی نیز قرار دارند. نظم حقوقی سازمان یافته توسط گروه ویژه به دور از نظم حقوقی بین المللی نیست و قواعد و مقررات آن را باید همسو و در همراهی با دیگر مقرره های حقوق بین الملل در نظر گرفت. نظر به اینکه ماهیت توصیه ها با مؤلفه های دخیل در صلح و امنیت بین المللی سنخیت کامل دارد، لذا کشورها نمی توانند توصیه ها را به صورت انتخابی اجرا نمایند، بلکه موظف به رعایت و نهادینه کردن همه آنها هستند.

دولت ها باید سیاست های داخلی خود را با تعهدات ناشی از اسناد بین المللی پیوند زده و همسو کنند، چراکه پدیده های نوظهور در عرصه بین المللی، از قبیل پولشویی و تأمین مالی تروریسم، تأمین مالی تکثیر سلاح های کشتارجمعی و جرایم سازمان یافته درمقابل منافع مشترک همه دولت ها قرار دارد. فقدان رکن قانونگذاری در سطح جهانی موجب شد که گروه ویژه به عنوان مؤثرترین و مناسب ترین سازمان در شرایط متغیر جامعه بین المللی ظهور یابد. رضایت کشورها و استقبال جامعه بین المللی این نقش و جایگاه را به گروه ویژه اعطاء نمود تا با تدوین مقرراتی خاص در عرصه بین المللی روند مبارزه با پولشویی و مبارزه با تروریسم را سامان بخشد.

سیاستگذاری کلان در امر مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم نقش نهاد قاعده ساز در توسعه حقوق بین الملل را به این نهاد داده است. مخالفت با نقش گروه ویژه در ایجاد قواعد حقوقی به معنای نادیده گرفتن و تضعیف مشارکت گروه ویژه در توسعه حقوق بین الملل نیست، چراکه گروه ویژه در نظم حقوقی غیرمتمرکز بین المللی سازمانی کارآمد است و در توسعه و تحکیم تعهدات عام الشمول نقش مهمی دارد و ظهور آن موافق دکترین حقوق بین الملل فرض می شود.

تأمین همکاری بین المللی با رویکرد مبارزه با پولشویی و تأمین مالی تروریسم در امتداد ماهیت منشور و اهداف سازمان ملل متحد قرار دارد. گروه ویژه با تدوین و انتشار توصیه های مؤثر جامعه بین المللی را زیر یک چتر آورده و نظم نوین ساماندهی تبادلات مالی در چهارچوب حقوق بین الملل را محقق کرده است. تعهد به همکاری در گروه ویژه در راستای همان تعهداتی است که در منشور شامل تعهد به همکاری با کشورهای دیگر و همکاری با سازمان ملل متحد در حفظ صلح و امنیت بین المللی می باشد.

گروه ویژه یک نظام هژمونی سازمانی مبتنی بر اراده جامعه بین المللی، نه برتری گروهی از کشورهای خاص را بنیان نهاده است که از این رهگذر مانع از دخالت قدرت های سیاسی و نظامی با پولشویی و تأمین مالی تروریسم می شود. بدون تردید با استقبال همه کشورها، این هژمون جامعه بین المللی در بلندمدت مانع از گسترش تروریسم شده و زمینه ساز حصول وحدت و هم بستگی جهانی برای حل مشکلات مهم بین المللی ناشی از پولشویی و تأمین مالی تروریسم می شود.

حامی مالی:

این مقاله هیچ حامی مالی ندارد.

مشارکت نویسندگان:

حبیب الله حبیبی: مفهوم سازی، روش شناسی، تحلیل، تحقیق و بررسی، منابع، نوشتن، پیش نویس اصلی، نوشتن، بررسی و ویرایش. شهرام زرنشام: نظارت و مدیریت پروژه.

تعارض منافع:

بنابر اظهار نویسندگان این مقاله تعارض منافع ندارد.

استناددهی:

حبیبی، حبیب الله و شهرام زرنشان «نقش و جایگاه گروه ویژه اقدام مالی (FATF) در نظام حقوق بین الملل». مجله پژوهش های حقوقی ۲۰، ش. ۴۵ (۱ خرداد، ۱۴۰۰): ۲۹۹-۳۲۲.

1. کشورهای فرانسه، آلمان، بریتانیا، ایتالیا، ژاپن، ایالات متحده آمریکا و کانادا «گروه هفت» را تشکیل می دهند که حدود 50 درصد اقتصاد جهان را در دست دارند.

2. سند تأسیس گروه ویژه «بیانیه مشترک» کشورهای گروه هفت در اجلاس سال 1988 به تصویب رسید. کشورهای گروه هفت، در اجلاسیه سال 1988 که در شهر تورنتو برگزار شد، اقدام به تصویب یک اعلامیه سیاسی کرد. متعاقباً در اجلاسیه آرشور (1989) طی اعلامیه دیگری از همه کشورها خواستند تا با گروه هفت در امر مبارزه با قاچاق مواد مخدر و پولشویی همراه شوند. گروه هفت در همین جلسه راجع به تأسیس یک گروه کاری ویژه برای مقابله با پولشویی به توافق رسیدند. بالاخره در پانزدهمین اجلاسیه اقتصادی سالیانه گروه هفت (ژوئن 1989 پاریس)، به منظور مقابله با پدیده پولشویی، گروه ویژه را تشکیل دادند. امیر سماواتی پیروز و سینا نجفی، «پیشنهادهای گروه ویژه اقدام مالی و جایگاه نهاد مذکور در مبارزه بین المللی با جرایم اقتصادی»، فصلنامه تحقیقات حقوقی تطبیقی ایران و بین الملل 11(41) (1397)، 5.

3. Roger Wilkins, 25 Years and Beyond (Paris: FATF, 2014), 6.

4. Martin Anderson, Anthony Charrie, and Dominik Treeck, “A Global Approach to Fighting Cybercrime Learning from the FATF Experience,” Last Accessed August 12, 2019. www.oliverwyman.com.

5. The World Bank Work Book, Combating Money Laundering and the Financing of Terrorism: A Comprehensive Training Guide (Washingtone: WorldBank 2009), 14.

6. سیّد قاسم زمانی و هاله حسینی اکبرنژاد، «جامعۀ بین المللی و عدالت کیفری جهانی»، فصلنامۀ مطالعات حقوق عمومی 54(3) (1394)، 37.

7. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه (Organization for Economic Co-operation and Development–OECD) در ۱۴ دسامبر سال ۱۹۶۰ با امضای یک کنوانسیون ۲۱ ماده ای توسط کشورهای اتریش، بلژیک، کانادا، دانمارک، فرانسه، آلمان، یونان، ایسلند، ایرلند، لوکزامبورگ، هلند، نروژ، پرتغال، اسپانیا، سوئد، سوئیس، ترکیه، انگلیس و آمریکا تأسیس شد. بعداً کشورهای ایتالیا، ژاپن، نیوزیلند، فنلاند، استرالیا، جمهوری چک، مجارستان، مکزیک، کره جنوبی، لهستان و جمهوری اسلواکی به این سازمان پیوستند. سازمان همکاری اقتصادی و توسعه به عنوان یکی از تأثیرگذارترین نهادهای اقتصادی جهانی مجمعی برای پالایش سیاست های اقتصادی و اجتماعی با رویکرد جستجوی راه حل برای مشکلات مشترک از طریق هماهنگ کردن سیاست های داخلی و بین المللی مطرح است.

“who we are”, accessed 17/4/2019, http://www.oecd.org

8. Ilias Bantekas, “The International Law on Terrorist Financing,” In Research Handbook on International Law and Terrorism, ed. Ben Saul (UK, Cheltenham: Edward Elgar, 2014), 125.

9. ریچارد اسکات، سیستم های عقلایی، طبیعی و باز، ترجمة حسن میرزائی اهدنجائی (تهران: انتشارات سمت، ۱۳۸۷)، چاپ اول، ۲۸.

10. Moisés Naim

11. Moisés Naím, “Minilateralism: The Magic Number to Get Real International Action,” Foreign Policy 173 (June 2009), 3, https://www.researchgate.net/publication.

12. FATF “MANDATE (2012-2020),” Washingtone DC, Last Accessed August 24, 2019, www.fatf-gafi.org.

13. Anja P. Jakobi, “Global Networks against Crime: Using the Financial Action Taskforce as a Model?,” International Journal forthcoming (2015): 16.

14. FATF Report on Money Laundering and Terrorist Fhnancing Typologies, 2002-2003,

15. Jakobi, op.cit. 393.

16. Jessup Philp

17. نیکلاس والتیکوس، «سازمان های بین المللی و حقوق بین الملل» ترجمۀ مرتضی نجفی اسفاد، مجله دیدگاه های حقوق قضایی 5 و 6 (1376)، 191.

18. همانجا.

19. The World Bank Work Book, op.cit. 24.

20. “25 Years and Beyond,” FATF, Last Accessed 27/6/2019, www.fatf-org/pages/aboutus.

21. والتیکوس، پیشین، 3.

22. همان، 5.

23. همایون حبیبی و سوده شاملو، «نقش دیوان بین المللی دادگستری در توسعة حقوق بین الملل». فصلنامه پژوهش حقوق عمومی 15(41) (1392) 94 و 95.

24. علی اصغر کاظمی، «مسئله شمول مفاد کنوانسیون جدید حقوق دریاها به کشورهای ثالث غیرعضو»، مجله حقوقی 8 (1366)، 64-57.

25. “fatfsecretariat” The FATF Secretariat, Accessed,17/3/2019. www.fatf-gafi.org.

26. Jan Wouters & Sanderijn Duquet, “The United Nation, the European Union and Multilateral Action against Terrorism,” Leuven Center for, Global Governance Studies 8 (2013): 160.

27. Hattan Shami, “The Impact of Economic, Governance and Terorist Activity on Comliance With FATF Recommendations,” (for the Degree of Doctor of Philosophy Newark, New Jersey, 2015), 8.

28. کریم ترابی، «منطقه آزاد حقوق بشری و چگونگی اعمال مقررات حقوق بشر با بررسی تروریسم دولتی و سازمان یافته»، دوفصلنامه مطالعات حقوق بشر اسلامی 9 (1394)، 56.

29. حبیبی و شاملو، پیشین، 71.

30. همان، 98.

31. Hanafi Amrani, “Anti-money Laundering as International Standards and the Issue of State Sovereignty,” Journal Hukum Internasional (Indonesian Journal of International Law) 12 (2015): 160-162.

32. حسین شریفی طرازکوهی، «هنجارهای حقوق بشری و پردازش حقوق بین المللی»، مجله پژوهش حقوقی 7 (1383)، 19.

33. علی هنجنی، «تحولات پیدایش عرف بین المللی»، مجله تحقیقات حقوقی شهید بهشتی 11 و 12 (1372-1371)، 227-223.

34. والتیکوس، پیشین، 8.

35. زمانی و حسینی اکبرنژاد، پیشین، 318.

36. Zulaikha Normah Omar, “Amirah Johari, an International Analysis of FATF Recommendations and Compliance by DNFBPS,” Procedia Economics and Finance 28 (2015): 19.

37. www.fatf-gafi.org. 2018.

38. هنجنی، پیشین، 225 و 234.

39. بیشتر حقوق دانان اعتقاد دارند نحوة نگارش این بند ایراد ماهوی دارد؛ چراکه به بیان آنزیلوتی، عبارت بندی فوق صحبت از حقوق عرفی به عنوان دلیلی بر رویۀ عام که به عنوان حقوق پذیرفته شده، کرده است درحالی که دقیقاً برعکس آن است و رویه ای که به صورت عام پذیرفته شده است منجر به شکل گیری حقوق عرفی خواهد شد. انتقاداتی مشابه توسط ماکوسکی، هودسن و شوارزنبرگر مطرح شده است. برای توضیحات بیشتر نک: شهرام زرنشان، «نقش رویۀ قضایی بین المللی در شناسایی قواعد عرفی» (رساله دکتری، تهران: دانشکدة حقوق و علوم سیاسی، دانشگاه تهران، 1390)، 29 و 30.

40. ICJ Rep, 1969:77, ICJ Rep, 1986: 207.

41. ICJ Rep, 1986: 186.

42. شهرام زرنشان، «نقش رویۀ قضایی بینالمللی در شناسایی قواعد عرفی» (رساله دکتری، تهران: دانشکدة حقوق و علوم سیاسی دانشگاه تهران، 1390)، 164.

43. هنجنی، پیشین، 225.

44. R.J. Dupuy

45. قاسم زمانی، سخنرانی افتتاحیه، انجمن ایرانی مطالعات سازمان ملل متحد، مجموعه مقالات همایش کنوانسیون سازمان ملل متحد برای مبارزه با فساد: دستاوردها و چالش ها (تهران: انتشارات بنیاد حقوقی میزان، 1393)، 19.

46. هنجنی، پیشین، 230 و 237.

47. گریگوری تانکین، «آیا حقوق بین الملل عام، تنها حقوق عرفی است»، ترجمة سیّد فضل الله موسوی، مجله حقوقی 18 و 19 (1374-1373)، 343.

48. نادر ساعد، «تأملی بر اصل رضایی بودن پذیرش معاهدات در آینه تحولات بین المللی خلع سلاح و کنترل تسلیحات»، مجله حقوقی 32 (1384)، 57-56.

49. هنجنی، پیشین، 240.

50. همان، 258.

51. Laurel Terry

52. Naím, op.cit, June 2009.